黨政軍退出媒體條款:綁住黨政軍的手腳,也綁住台灣媒體發展(不綁海外財團)

黨政軍退出媒體條款:綁住黨政軍的手腳,也綁住台灣媒體發展(不綁海外財團)

據報導,頂新集團將以 670 億台幣併購台灣最大有線系統台中嘉系統。幾乎正好兩年前,旺旺集團也試圖併購中嘉系統。其後遭到廣大的「反媒體壟斷」運動抗爭。最終併購案因未完成 NCC 通過的三個條件而胎死腹中。

奇怪,為何在大陸經營有成的集團,都喜歡買台灣媒體?

頂新得標,競標者鴻海非常義憤填膺。鴻海不甘心,因為它出的錢不見得較少,卻被「黨政軍條款」拒於門外

「鴻海發出聲明表示,得標者主要經營市場、資金運用均以海外範疇居多,所以沒有黨政軍投資,因此可以得標;相較鴻海受限黨政軍持有股份4%,因此被拒於門外 . . . 如此荒謬的政策和法令,僵化的政府執行力,將「重挫我們投資台灣的行動力」。

為何原本代表台灣進步、自由的「黨政軍退出媒體」條款,今天卻限制了媒體的發展?

什麼是黨政軍條款?

早年在威權統治時代,台灣的無線電視三台及廣播電台多掌握在黨政軍手中。為了維護黨國利益,這些媒體服務國家,完全無法扮演民主社會中「第四權」的監督角色。

民國 92 年立法院修法廣電三法,即廣播電視法有線廣播電視法、以及衛星廣播電視法,增訂「黨政軍退出媒體條款」。根據此條款,政府、政黨及其捐助成立的財團法人不得直接或間接投資衛星廣播電視、系統經營者及民營廣播電視事業。 一股都不能有。這稱之為「黨政軍三退」。

簡單來說,就是電視廣播媒體的投資者不能有任何官股。該投資者的投資者,一直往上類推,也都不可有任何官股。立法原意是為了消弭政治力對媒體的操控,提高新聞自主性。是台灣新聞媒體自主性的一大里程碑。

過時的條款,阻礙媒體發展

時移勢遷。經歷了政黨輪替與數位匯流的發展,開始有呼聲鬆綁這些限制。

民國 99 年一篇多人聯名的呼籲,包括前中華電信董事長賀陳旦、數位化媒體推動發展協會副執行長黃子哲、以及政大廣電系教授劉幼琍等人,共同主張黨政軍條款在阻礙數位匯流發展。該條款當時確實遏止了黨政軍滲入媒體的情形。但副作用是,大型企業或多或少都接受政府投資,結果因為該條款無法投資媒體產業,甚至面臨受罰。尤其「間接投資一股都不行」的嚴苛要求,容易讓企業躺著也中槍。

例如台北市政府持股富邦金控,富邦金控持股富邦人壽,富邦人壽又持股台灣大哥大,台灣大哥大又間接投資了觀天下等 5 家有線系統業者。按當初立法意旨,間接投資必須無限層往上清查,因此上述的例子其實違反三退條款。但對這些企業來說,實在難以自行判斷。

連間接一股都不行,是否流於形式,矯枉過正?

民國 100 年,行政院修法草案改為政府或政府資助的財團法人,可於一定範圍內間接投資,但不能超過廣播電視事業已發行股份的 10 % 。政府和政黨仍維持現行條文,不得直接或間接投資。

這個草案仍引來兩種看法:一邊認為活化資金來源,可促進數位匯流發展。另一邊則認為新聞自由受到威脅和民主倒退。(註 1 )

台灣媒體太多,無法壟斷?

台灣媒體市場多元,目前已有數百個電視頻道以及無數網路媒體。黨政軍條款如今不但無助釐清資金來源,甚至妨礙了那些受限媒體的競爭力。

許多年輕人早就已經告別電視,直接攀上網際網路。像 Livestream、Youtube、Twitch 等 LIVE 同步播放技術,甚至做到傳統媒體做不到的雙向交流。以今年世足賽為例,中國轉播世足賽用 iPad 與觀眾互動,觀眾可以透過電子媒體發問。再加上公民自製的各種影音內容,幾乎可以說處處都是媒體。

同時,媒體界線越模糊,也代表著不同形式的內容都會互相競爭。但只有無線電視、有線電視、衛星電視歸廣電法管,必須承受黨政軍條款的投資限制。 這成為不公平競爭。

對製作成本高的電視台來說,這種包袱特別沈重。以前台灣媒體是寡而不均,每一台都不愁沒有錢賺。如今媒體這麼多,個別媒體實力就越來越貧瘠。本土自製戲劇少,美、日、韓、中劇登堂入室,便是因為台灣的電視資金分得越來越少。

除此之外,電視的功能也愈趨複雜,除了看節目之外, MOD 還可以線上繳費、卡拉OK、遊戲等。這些新型態的服務已經超出廣電三法當初設立的目的。因此,黨政軍條款適度修正,結束階段性的任務,有助於讓媒體自由發展、回歸自由市場。

開放黨政軍的錢,而非黨政軍的手

反過來說,黨政軍不持股就真的無法介入嗎? 打開電視,從 49 轉到 58 台,幾乎每台的政治顏色都很鮮明,來賓清一色的固定班底。儘管形式上黨政軍退出了,但是那些政治名嘴仍然有明確的利益誘因,特意偏袒某一個黨派。

因此,多元言論是必然的結果。倒不如開放政府資金,從行為管制下手,給台灣媒體有更充足的資金、鼓勵生產更優質的內容。 「開放黨政軍的錢,而非黨政軍的手」。

MOD 受黨政軍條款限制,無法制衡有線電視

中華電信 MOD 當初設立時,亦負有與有線電視競爭、提昇電視品質的重任,卻同樣因為黨政軍條款而綁手綁腳。

台灣的電視品質大家心理都清楚。問題主因是系統業者長期壟斷市場。中嘉與凱擘加起來佔全台將近一半的市占。加上多數用戶並不會頻繁地更換系統,導致獨立系統難以跨區經營,形成在各區的寡佔或獨佔。

下圖概述有線電視的生態。系統為一個簡稱,包括中嘉、凱擘、台灣寬頻等目前較大的系統商。MOD 在實質功能上也屬於系統。

電視台生態圈

有線電視生態示意圖 製圖:吳芝萱

掌握了通路,系統台便成了向頻道商收取授權金的主宰者。只問價錢不顧品質,造成電視節目一天到晚重播。「唐伯虎點秋香」在 2013 年重播了 52 次,平均一周一次。如此低劣的電視品質,消費者卻沒有別的選擇。

而 MOD 原本有機會打破壟斷的格局。NCC 規劃未來的三大平台,包括有線電視、MOD 與無線電視。MOD 是與有線電視制衡的工具之一。 不過,中華電信是 MOD 背後最大的股東。可是中華電信擁有 3 成官股,因此受限於黨政軍條款,無法經營、代理或自行組合具有競爭力的頻道。中華電信僅能作為收視平台,收取用戶收視費和頻道上架費。

這就給了系統台抵制 MOD 的可趁之機。系統台威脅頻道商「你在 MOD 上架,我就讓你無法在有線電視系統播放!」 下圖顯示儘管 MOD 市佔率持續成長,但目前有線電視系統的收視戶還是遠遠高過 MOD。

有線電視訂戶數

有線系統市佔率一直保持在六成以上。圖片來源:中華徵信社

MOD 訂戶數

MOD 市佔率持續成長,市佔率已到 14%。圖片來源:中華徵信社 

結果,主流頻道廠商無法在 MOD 上架,MOD 又無法自行製播迎合觀眾口味的內容(因為它不能當媒體)。MOD 綁手綁腳,自然無法有效競爭。

NCC 後來說 MOD 為多媒體內容傳輸平台服務,屬於電信法管轄,不必受廣電三法下的黨政軍條款約束,但若要經營頻道,仍受黨政軍條款約束。不過,很明顯 MOD 跟有線電視提供的服務相似啊? NCC 掩耳盜鈴的說法更說明了黨政軍條款的尷尬處境。

台灣數位匯流發展協會近日發佈了「2014上半年數位匯流大調查」。其中 50% 民眾認為政府已無能力掌握輿論,代表黨政軍條款可能過時。

真正伸進媒體的手 -- 財團

黨政軍之外,財團才是現今掌握最大話語權者。商業媒體被財團掌控已是大勢所趨,全世界都逃不過這個命運。台灣兩個最具代表性,將觸角伸到廣電媒體的財團分別是富邦集團、旺中集團。

富邦集團

富邦旗下擁有 momo 電視購物台及三個有線電視系統(凱擘、台灣大寬頻、台固媒體)。富邦當初買下凱擘過程令人非議,因為其旗下的臺北銀行有臺北市政府持股,違反黨政軍條款。 後來蔡明忠兄弟以個人名義創辦大富媒體科技,重啟爐灶,最後獲 NCC 通過。

但政府附上八大但書,其中兩條分別是不得買下東森電視台,以及 momo 不得增加頻道數。但書主要在防範富邦掌握新聞台。若是富邦又掌握了壟斷的系統業,又有了新聞台,那就是真正垂直整合的媒體巨獸。

旺中集團

旺中集團旗下原本即擁有中天新聞台、中國時報,後來又想併購系統業者中嘉,一舉囊括頻道和系統。由於涉及垂直整合,最終旺旺併購中嘉並未成功。這起併購案也催生了台灣社會近年最重要的媒體運動 ─ 九一反媒體壟斷運動。 

上述兩個財力雄厚的集團握有台灣部份的廣電資源,自然也能影響台灣的言論市場。 若要嚴格控制財團涉入媒體,就必須平衡台灣媒體另一個實在的問題:資金。 中國最紅的歌唱節目《我是歌手》每集製作費超過台幣 1,500 萬,足足是台灣大型選秀節目的十倍以上。

若政府無法鬆綁過時的法律,讓媒體產業回歸市場,開放更多企業自由競爭,沒有資金的台灣演藝圈,要生產台流、華流恐怕只是幻夢一場。(註 2 )

黨政軍條款的進與退

面對媒體界線逐漸模糊 ,黨政軍條款到底要完全開放?部分開放?或是改以其他標準限制黨?這些問題都備受矚目。NCC 預計將於民國 104 年年底把《數位匯流法》送行政院。其中對廣電三法與電信法的整合,以及黨政軍條款的修正,都將影響台灣數位匯流的競爭力。  

附註:

  1. 民國 100 年修法草案推出後,兩方觀點參考文章:世新傳播學院院長陳清和、中正電訊傳播研究所教授胡元輝:數位匯流趨勢,需要更多資金及智慧加入產業 V.S 台師大大眾傳播研究所陳炳宏教授:反對刪除「黨政軍退出廣電媒體」條款暨修法意見
  2. 以下兩篇參考,一篇是台灣知名製作人王偉忠發表的:綜藝教父從「我是歌手」看台灣影視產業的機會;另一篇是虎嗅網在今年 7 月發表一篇《康熙來了十年記:最好的時候過去了嗎?》。兩篇文章分別從台灣與中國的角度訴說,同樣道出台灣影視頻道的困境。

封面圖片來源:The Daily Journalist


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