市場機制真能擺脫台電獨佔?從英美案例切入台灣電業自由化關鍵

市場機制真能擺脫台電獨佔?從英美案例切入台灣電業自由化關鍵

(閱讀時間 16 分鐘)

科技產業的命脈 — 電力 — 應該由一家政府公司獨佔,還是交給數家大財團?近期小英政府公布《電業法》草案,推行能源轉型,再次引起「電業自由化」的熱烈討論。

能源局表示,自由化是為了引進市場競爭,讓用戶有多元購電選擇(如民營電廠或再生能源發電)。最終政府期待能透過競爭,提升供電的經營效率、 技術創新及服務品質。

而也有另一群人主張自由化不會如此美好。他們認為進來的民營電業者會是大財團,會聯合壟斷供電市場,導致電價飆漲。甚至有人主張自由化是為了圖利財團,目的是將台電資產轉移到財團手上。

進步的電力系統是進步城市的基礎。為了深度理解電力市場,有物報告特別邀請電業法律專家司徒嘉恒律師,分析電業自由化的趨勢。他將對照英國自由化的成功與美國加州的失敗,指出台灣電業自由化的真正關鍵。


電力事業被視為經濟學上「自然獨占」的經典案例。這是因為輸電、供電網路的布建所費不貲,而一旦電網建設完成後,服務用戶的邊際成本隨著用戶增加而遞減,不利競爭者投入。於是電力事業自然形成獨占。

而電力攸關民生,因此各國政府為了避免垂直整合電力事業(即一家廠商同時控制發電、輸電與配電)任意抬價損害用電人權益,不是將電力事業收歸國有,就是嚴格管制私人擁有的垂直整合電力事業。

但政府的嚴格管制,其實降低了電力事業的運作效率。例如新發電方式(天然氣、太陽能等)不容易進入現有電力體制。因此各國嘗試改變電力市場的規範,實現電力事業的「自由化」。

台灣討論「電業自由化」已有二十多年歷史。原本目的是引入市場機制,提升電廠的發電及營運效率,最終達成降低批發及零售電價的目標。蔡英文政府也將修正電業法視為推動能源轉型的關鍵。

不過,「電」有特殊的物理特性,與一般商品不同。因此推動自由化必須沿著這個特性,小心翼翼的進行。

電的物理限制

電力的特性之一就是供需兩端必須能夠快速的媒合。由於目前的科技還無法有效的儲存多餘電力,因此電力系統必須隨時保持在發電量與用電量幾乎相同的平衡狀態,即結清(clearance)。發電量不足將導致停電,但發電量過多而不加控管,則將損害供電系統。這也表示供需兩端的狀況必須有確切的列管。

而實際運作上,電力網路會遵守克希何夫電流定律(Kirchhoff’s Laws),也就是電力網路上任一節點對電力的取用或發電,以及電力網路傳輸容量的限制,會影響到網路上的「全部」節點。維持電力網路的運作平衡是十分複雜的工程。

可是同時控制發電與輸電網路的公司,有可能扭曲市場競爭。因此,在電力市場自由化的國家,輸電網路的控制管理權必須獨立於發電業者。這也是為何我國電業法的修正草案提出「廠網分離」的架構,希望將輸電網路的營運管理權自台電公司分割出來。

此外,電力還有波動性高的特性。因此一個良好的電力市場,必須有「即時的備用機組」以應付尖峰時段的用電需求。

由於以上這些特性,過去各國的電力公司一開始均是垂直整合,統包電力的輸、發、配、售,由政府特許其在一定區域內獨占經營。電力費率的公式必須經過政府的能源主管機關審議通過,以避免其濫用獨占地位。

為了方便讀者理解,可以想像發電廠是種蘋果的農夫,電力網是水果攤。但這個蘋果很特別,無法儲存在水果攤內,故不能超額進貨,存放在店內。此外,顧客上門一定要買到蘋果。結果是鎮上只有一家水果攤賣蘋果,且必須維持 24 小時都有蘋果可以賣。

但為了避免農夫跟水果攤是同一老闆,結果亂哄抬蘋果價格,故政府會嚴加控管。通常政府會直接擔任水果攤的老闆。

如何將垂直整合的單一電力公司,改組為發電、售電分開的自由競爭市場,並透過政府的監理手段,避免電價大幅波動?各國選擇走不同的路徑。英國的策略被公認是成功典範。

英國:逐次開放、政府控管

英國(此處僅指英格蘭與威爾斯二地)的電業自由化始於 1980 年代後半。自由化的進程可以從三個層面來看:交易機制、價格管制,以及市場競爭。

交易機制:用戶可自由和電廠議價

英國電力池(the electricity pool)的原始設計是一個價格隨時變動的電力現貨集中交易市場,訂價基礎是各個電廠在正常運作狀況下的報價。由於每個電廠的成本結構不同,因此報價不同。系統中的最高報價稱為「系統邊際價格」,是英國電力池現貨買賣價格的基礎;再納入「斷電」的預期成本,也就是備用承載的成本。

因為英國電力池所報出的電力現貨買賣價格每半小時就會隨著輸電系統上的狀況變化而波動,絕大多數的市場參與者為了追求價格穩定,大多以差價合約(Contract For Difference)的方式敲定結算價格,雙方只須回補結算價與電力池報價間的差額。

但後來大多數工業用戶認為,它們個別去找報價較低的發電廠談穩定的雙邊供電價格,會比接受電力池的集中單一報價來得優惠。因此在 2001 年 3 月以後,英國電力池被「新電力交易協議」(New Electricity Trade Agreement,NETA)的規範取代,改成「自願性電力池」搭配「雙邊合約」的模式。所有的發電業者不再獲得同樣的交易對象,而需要去各自尋找自己的電力交易對象,以出價談妥成交(pay-as-bid)的方式進行。

「差價合約」就好比水果攤訂蘋果的價格,是以農夫種植蘋果所花的費用,再加上可能因為風災受到的損失。但水果攤為了避免顧客每天買到的蘋果價格都不同,會和農夫訂定一個固定價格。日後再結算其中差距。

後來顧客發現在水果攤買蘋果太貴了,不如直接找農夫直購。故顧客仍在水果攤拿蘋果,但價格早已和農夫事先敲定。

價格管制:政府繼續控管電價,並設定長短期目標

在電業自由化後,英國政府並未放棄對電價的監督與管制。首先,對於輸電、配電及零售供電的費用均採用所謂的「RPI – X」的費率管制。意即 RPI(物價指數,Retail Price Index)扣除政府設定的一個百分比 X。換句話說,電費的漲幅不得大於每年的通貨膨脹率。

到了 1994 年,英國的管制機關(現在的 Office of Gas and Electricity Market, OFGEM)認為區域電力公司利潤過高。經過一系列公開諮詢後,要求調降電價。OFGEN 針對營運成本、未來投資、資產基礎、資金成本等方面檢討費率。

之後,OFGEM 提出新管制方案「RPI-X@20」,試圖讓輸電與配電業者降低其服務費率,並提升其服務品質。OFGEM 集合了電業公司及相關利益關係人,共同討論未來八年電力事業的主要、次要目標。

改革的主要目標是提供穩定而低廉的電力。次要目標是提升供電品質、降低碳排放,加強科技研發等。最終的決議是電力事業所賺取的營收仍然必須經過費率審議。倘若電業公司能明確達成上述目標,則 OFGEM 會酌予提高營收上限,提高電力業者長期投資的誘因。

意即,水果攤的老闆(監管機關)並未放棄控制蘋果價格。他先設定蘋果價格不能漲的比物價高。再針對農夫種植蘋果所耗費的成本做調查,不允許過分地抬高蘋果價格。最後設定長短期目標(如環保);如果農夫達到他設定的目標,則可以多賺點錢。

市場競爭:逐次開放電力選擇,避免混亂

英國電力零售市場的競爭是逐步開放的。1990 年時,英國 5,000 個最大用電戶被允許可以向不同電力零售業者購電,條件是必須安裝具有資料處理功能的智慧型電表。到了 1993 年,這部分市場已有足夠競爭,不再需要價格管制。

接下來在 1994 年,全英國額外開放第二級 45,000 個用戶向不同電力零售業者購電。但這次開放發生了不小的混亂:許多用戶更換售電業者時,沒有照規矩完成智慧電表與資料處理傳輸鍊。有些用戶數個月沒收到帳單,而有人被重複寄帳單。此亂象持續了幾個月。最後主管機關禁止未安裝智慧電表的用戶加入市場,讓各家業者有機會清理記錄後,才逐漸解決。

全英國剩餘的民生用戶直到 1999 年,安裝智慧電表流程及電腦軟體都確認穩定後,才被允許自由選擇電力零售業者。但即使如此,英國仍繼續維持電力事業的價格費率審議機制。直到現在,英國電力價格仍不是完全由市場決定。

換句話說,水果攤老闆逐次開放顧客選擇農夫的權利。只是老闆是先開放一次買大量蘋果的大顧客,再逐步開放給大眾。

結果,在自由化後的第一個十年,英國電力批發價格穩定緩慢下降。新加入市場的發電廠大多為污染低、工期快的複合式燃氣渦輪發電廠。而原有的燃煤電廠因為改善污染排放的成本太高,被逐步取代。最近十年英國的電價走勢則大致與國際能源市場價格的波動一致。

英國的電業自由化過程被公認為是成功典範。但從頭到尾政府沒有退居二線。從制度設計、市場監督至費率審議,政府有形之手無所不在,確保電業市場穩定運作,並確保用戶權益。

美國的失敗經驗:市場監理機制不足,導致電價飆漲

美國早期電業自由化過程中最大的災難,首推發生在 2000 年下半年至 2001 年上半年的「加州電力危機」。當時加州的電力市場有兩個特色:

一,依賴從鄰近地區(如太平洋西北岸與西南方的沙漠州)進口的電力。

二,當時加州採用集中式的電力商品交易所,缺乏迴避價格波動風險的衍生性商品市場(例如期貨市場)。

此外,美國各州的電業狀況不同。電力公司在美國不但需接受各州政府費率審議,同時還受到聯邦能源管理委員會(Federal Energy Regulation Commission)的規範。

當時加州電力價格受州政府管制,衍生性電力商品市場不發達,也缺乏長期供電合約。一旦電力(批發現貨)價格波動過大,電力供應商就有可能遭受鉅額虧損。加上加州主要的輸電管線久未更新,限制了南北電力調度的能力。

如果回到水果攤的例子,美國蘋果的價格是統一在水果攤議價,農夫無法和顧客事先約定採購價格。且因為店鋪地處偏遠,無法輕易從其他小鎮運輸蘋果補上。一遇到天災或是其他意外,蘋果價格會大幅波動。

在 2000 年夏季,太平洋西北岸缺水,導致西南方沙漠州用電吃緊。這些地區原本出口至加州的電力減半,導致加州電力供應吃緊。同時加州備載容量不足,結果部份獨立供電商與能源公司,例如惡名昭彰的能源公司安隆 Enron,便假藉「停機整修」,人為製造電力供應短缺,迫使電力供應商必須從大幅漲價的電力現貨批發市場上購電。

而安隆作為電力批發商,更「超售」(overbooking)電力,占據了過多輸電線路容量,人為造成輸電網路的瓶頸,以抬高批發價格。

從 2000 年 4 月至 12 月,加州電力價格一度上漲了 800%。2001 年初,加州甚至發生大規模停電 — 但冬季應該是電力需求的淡季 — 更證明背後有能源廠商趁機人為操縱價格。

以蘋果的例子來說,某一年夏天小鎮遇到旱災,而備用的蘋果產量也因為安隆農夫刻意的減產,無法得到補充。此外,安隆農夫占走水果攤的櫃位。使得水果攤蘋果數量稀少,蘋果價格飆升。

事後檢討,加州電力危機有三大原因:

第一,缺乏有效的遠期合約,以鎖定電價與發電量的穩定性。當時加州發電總量,只有不到四成是以遠期合約模式交易,批發電價容易被即期市場的波動影響。

第二,管制機構重疊。電力公司受到多重規範,且聯邦政府的穩定措施介入太遲。

第三,市場監理機制不足。安隆公司得以人為推高批發價格,市場卻沒有發揮調節價格的作用。

台灣電業法草案細節不足,須待政府進一步公布

回到台灣,國有國營的台電是目前全台灣唯一一家同時兼營發電、輸配電及售電的綜合電業。民營發電廠、汽電共生系統、再生能源所發的電能,都只能整批賣給台電。用戶也不能選擇電力供應商。因此政府為了電業自由化,在 2016 年 7 月提出《電業法》草案及相關規劃簡報

但從簡報來看,台灣電業自由化規劃仍有五個未解的議題,每一點我都以水果攤舉例說明。

第一,從英、美國經驗可知,健全的即期、遠期市場與備用容量市場,是電業自由化後維持電力系統穩定的關鍵。但台灣《電業法》草案幾乎沒有交代要怎麼經營電力的批發交易平台,僅在第 11 條規定「得」由輸配電業者規劃設立,再送交管制機關核定。

若以蘋果的例子,即是政府必須確保因應天災的產量(備用容量市場)、事先訂定的收購契約(遠期市場)、反映蘋果價格的市場(即期市場)皆要健全。

第二,從上述分析可知,政府的費率審議仍然不可或缺。可是在草案中,僅說明電價與收費費率公式仍然由電業管制機關負責訂定,但未說明制訂與審議方式的具體細節。這攸關電業資訊的揭露、流通,以及讓利害關係人能充分參與。

誰負責審蘋果的價格?該怎麼審?

第三,草案對於如何處理原有的電業結構,缺乏具體作法。例如,現有九家民營電廠中,台電實質上對於四家民營發電業者有控制影響力 — 台電轉投資了台汽電,而台汽電又轉投資星能、森霸、星元、國光四家。依「廠網分離」的規劃,台電僅能從事輸配電業,不得兼營發電與售電,那麼這四家民營業者是否可能取得不公平的優勢?

也就是說,預定加入市場的新農夫是水果攤老闆的親戚,這會不會不公平?

第四,草案中「廠網分離」的重點是分割台電。但實際上廠網分離成功的關鍵是「防火牆」,也就是確保輸配電網路的控制管理權必須與發電部門間有效區隔,而不只是名目上的拆分。

水果攤老闆不兼任農夫,不能只是卸下名稱,還要有明確的行為規範。

第五,重疊管轄。草案中規定電業市場同時受《公平交易法》的規範。可是電力與一般商品有相當大的差異,公平交易委員會真有能力判斷市場力量的濫用?若真有濫用,又是哪個單位具有管轄權?這在草案中沒有任何明確的劃分。

蘋果仍受到公平交易法管制,故修法後,誰該判斷價格有沒有被哄抬?它有能力判斷嗎?

魔鬼藏在細節

2016 年的《電業法》草案在大方向上與世界各國電業自由化的趨勢相近,但不能保證台灣電業自由化就能成功,關鍵是市場機制的設計與監理,但這些在現有資料中仍失之過簡。

如果要對現行的構想作出更進一步的評估,政府必須提出更詳盡的資料,充分說明台灣的電力需求現況、硬體設施(包括電網容量限制、智慧型電表、用電數據)的現狀與更新方案,市場機制的具體設計,監理的權限分配,能源產業發展的目標,以及如何調適新體制與原有利害關係人的具體作法。

若沒有足夠的資訊,現在關於電業自由化的討論,將只流於各說各話的意氣之爭。

 

圖片來源:pixabay

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2016/9/29, 12:35:原文「而電力攸關民生,因此各國政府為了垂直整合電力事業」更正為「而電力攸關民生,因此各國政府為了避免垂直整合電力事業」。司徒律師原文並無缺字,是有物編輯錯誤。在此向司徒律師,與每一位讀者致歉。

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